Всі публікації
Фіскальна трансформація України неминуча
Шлях до нової обороноздатності та конкурентоспроможності через фіскальну політику здорового глузду
1 Квітня, 2025
Фіскальна політика
Війна в Україні
Виробництво товарів і послуг
Поширити
Реформа фіскальної політики - це серйозний виклик для Уряду України, невідворотність якої вони, судячи з усього, не усвідомлюють. Виснаження заощаджень і запасів населення та бізнесу, четвертий рік кровопролитної, широкомасштабної війни Росії проти України, зміна ставлення США до військової та фінансової допомоги нашій країні, повільні темпи формування нової військової архітектури - ці чинники вимагають термінових серйозних інституційних перетворень.
Обсяг внутрішнього фінансування ЗСУ, заходів з підвищення обороноздатності явно недостатній для перемоги. Подальше підвищення податкового навантаження з високою ймовірністю знизить легальну економічну активність і, отже, звузить базу для оподаткування. Прихильники підвищення податкового навантаження, серед яких МВФ, український Мінфін і Верховна Рада, у підсумку замість збільшення надходжень до бюджету отримають зниження бюджетних доходів. Частина економічної активності передбачувано перейде в «сіру» сферу, а багато хто з економічно активних українців вважатимуть за краще або закрити свою справу, або вивести капітал за кордон.
Друга частина фіскальної політики - видатки органів держуправління. У світлі різкого погіршення стану державного боргу, хронічно високого, надзвичайно ризикованого рівня дефіциту бюджету, прогнозованого зниження обсягів зовнішньої підтримки перед українським Урядом стоїть виклик ревізії видатків бюджетів усіх рівнів.
Збереження наявної структури видатків за нинішнього рівня розміру неринкового сектора (обсяг державних видатків усіх органів влади) з високим ступенем ймовірності наблизить країну до дефолту і ще більше поставить в залежність від зовнішньої допомоги.
Розраховувати на активізацію інвестиційної діяльності, прискорення темпів економічного зростання за такої фіскальної політики не доводиться. Уряду необхідно перейти з режиму м'якої фіскальної політики в умовах нестійкої макроекономічної рівноваги та згасаючих темпів економічного зростання у режим жорсткої, адекватної вимогам воєнного часу фіскальної політики, яка б поряд з монетарною політикою дала можливість економіці України ідентифікувати нову точку рівноваги зі стійкішими параметрами та орієнтацією на швидкі (понад 7% ВВП на рік), довгострокові (понад 10 років) темпи економічного зростання.
З позиції Уряду необхідне перезавантаження ресурсів і засобів для виконання таких завдань:
- максимально повне внутрішнє фінансування витрат на оборону і безпеку;
- забезпечення неінфляційного фінансування витрат, пов'язаних із життєзабезпеченням країни;
- зниження рівня податкового та регуляторного навантаження на бізнес і населення для активізації інвестиційної діяльності, з одного боку, і стимулювання споживання домашніх господарств, з іншого;
- створення реальних стимулів, які забезпечать вихід економічної активності з «сірої» економіки та дадуть змогу істотно розширити базу для оподаткування за нижчих податкових ставок;
- ліквідація неефективних, тупикових, завідомо корупційних статей бюджету, а також тих структур державного управління, які не підвищують обороноздатність і конкурентоспроможність країни.
Грубі помилки фіскальної політики
Довоєнний 2021 рік зручний як бенчмарк для оцінювання фіскальної політики України у якому ВВП країни становив майже $200 млрд. Водночас податкові надходження становили 33,5% ВВП, неподаткові - тільки 3% ВВП за загальних держвидатків 40,5%. Відзначимо абсолютно короткозоре ставлення Уряду України до фінансування оборони до початку широкомасштабної російської війни. У 2021 році витрати на оборону становили лише $4,7 млрд або 2,3% ВВП. З урахуванням того, що російсько-українська війна триває з 2014 року, таке ставлення до фінансування обороноздатності викликає подив. Невійськові витрати (загальні витрати всіх органів державного управління за мінусом витрат за статтею «оборона») становили 38,2% ВВП або $76,35 млрд.
ВВП 2024 року – оцінка на основі даних Кабінету Міністрів, МВФ
Джерело: Open Budget https://openbudget.gov.ua/?month=1&year=2025&budgetType=CONSOLIDATED
У 2022 році зі зрозумілих причин сталося обвальне падіння ВВП на 28,8%. Водночас військові витрати зросли в абсолютному значенні в 7,6 раза, до 22% ВВП. Важливо звернути увагу на те, що з 2021 року вони істотно збільшилися.
Одержавлення економіки відбулося не тільки за рахунок військових витрат, а також невійськових. У 2022 році вони склали в доларовому еквіваленті $69,8 млрд, що лише на 8,6% менше, ніж у 2021 році. Економіка обвалилася майже на 29%, а невійськові держвидатки за скорочення населення більш ніж на 10 млн тільки на 8,6%, тобто за співвідношенням до ВВП неринковий сектор, за винятком витрат на оборону збільшився на 5,3% ВВП. Це була груба помилка фіскальної політики, за яку несуть відповідальність Кабінет Міністрів, Офіс президента і Верховна Рада. Мало того, що ухвалений наприкінці 2021 року бюджет на 2022 рік не передбачав збільшення видатків на оборону, а у воєнний час, у перший рік широкомасштабної війни, українська влада не зуміла адекватно розставити пріоритети фіскальної політики.
Курс на одержавлення економіки, скорочення ринкового сектору в умовах надзвичайно високих безпекових ризиків різко збільшив економічну владу VIP-чиновників, суттєво звузив горизонт корпоративного планування приватного сектору, паралізував інвестиційну діяльність і розширив поле для формування точок «моральної загрози». В умовах ослаблення парламентаризму та громадського контролю на війну та форс-мажор безпеки можна було списати ледь не будь-які рішення Уряду щодо алокації (розподілу) ресурсів. Однією з основних причин такої поведінки було надання Україні зовнішньої військової, фінансової, гуманітарної допомоги без особливих умов.
За даними Мінфіну України 2024 року на фінансування видатків державного бюджету країни було залучено $41663 млн (гранти, кредити, гарантії). Це становило 22,6% ВВП України 2024 року або 32,5% видатків органів держуправління.
У 2023 році було надано іноземну допомогу в обсязі $42479 млн, які еквівалентні 23,8% ВВП або 32% витрат органів держуправління. У 2022 році було отримано $31143 млн, що становило 19,4% ВВП або 29,6% ВВП, витрачені на держоргани.
На 2025 рік, попри заяви і дії нової влади США, Міністерство фінансів України заявило про наявність гарантій отримання іноземної допомоги приблизно на рівні середньорічного показника за три попередні роки. Так комісар ЄС з питань торгівлі Валдіс Домбровскіс заявив, що 2025 року ЄС виділить нашій країні 35 млрд євро «в рамках кредитної ініціативи» фондів. З урахуванням фінансової допомоги в різних формах від інших країн у сумі Україна може отримати $40 - 43 млрд.
Рішення щодо фіскальної політики 2022 року не зазнали серйозного аудиту й аналізу в світлі затяжної війни ні у 2023, ні у 2024 році. Уряд вчинив суто механічно, поставивши на чільне місце пріоритети та інтереси органів держуправління, ігноруючи вплив своїх рішень на бізнес і домашні господарства. Навіть до війни податкове навантаження і розмір неринкового сектора не давали змоги країні вийти на траєкторію сталого економічного зростання. Ухвалення Національної стратегії доходів до 2030 року, адаптація вимог МВФ у рамках кредитної програми фінансування України на $15,6 млрд у рамках 48-місячного механізму розширеного фінансування, ухвалення програми підтримки економіки «План для реалізації Ukraine Facility 2024-2027» - це ухвалений владою України курс на Велику державу, що є домінантною в усіх сферах економічної діяльності.
Велика держава як загроза економічній безпеці України
Велику державу ми визначаємо як набір державних організацій та інституцій, які щорічно розподіляють понад 50% ВВП, володіють більш як 50% ресурсів та активів, обтяжують виробників товарів/послуг регуляторним навантаженням більш як 10% ВВП та транзакційними витратами більш як 5% ВВП. VIP-бюрократія в ручному режимі визначає учасників державних закупівель, державних інвестиційних програм, особливі режими діяльності, зокрема доступу до кредитів, валюти для комерційних фаворитів. Такий функціонал Уряду в широкому розумінні - це величезна, інституційно не контрольована, нікому не підзвітна дискреція, яка активно використовується олігархічними та номенклатурно-силовими угрупованнями для захоплення контролю над Державою (state capture).
Витрати її функціонування в Україні очевидні. Навіть до російської війни країна впродовж понад 20 років демонструвала низькі темпи економічного зростання, високу інфляцію, неякісний діловий та інвестиційний клімат, глибоку демографічну та міграційну кризу. У той час як Польща, Чехія, Словаччина, країни Балтії давно перевищили рівень $20 тисяч ВВП на душу населення, коли Румунія та Болгарія наближаються до цієї позначки, Україна ще ніколи не мала ВВП на душу населення понад $6 тисяч. Ставка Уряду України на ще більше одержавлення економіки під час війни, коли неринковий сектор з величезним дефіцитом бюджету закріпився на рівні 70% ВВП, є грубою помилкою, якщо влада країни декларує мету забезпечення швидких темпів економічного зростання, активізації інвестиційної діяльності, повернення мільйонів українців додому та набуття країною справжньої суб'єктності не лише через збройні сили, а через економічний потенціал.
Хронологія фіскальних дисбалансів
Наведемо основні показники доходів органів держуправління України. У 2021 році доходи консолідованого бюджету (без соціальних податків до пенсійного фонду) склали ₴1662,24 млрд, а уточнений план було виконано на 101,83%. Видатки склали ₴1844,38 млрд або 95,16% від показників уточнено плану. Сукупні податкові надходження в доларовому еквіваленті склали $66,85 млрд, а загальні доходи органів держуправління - $72,95 млрд.
В результаті український Уряд, володіючи й контролюючи понад 50% ресурсів і активів країни, зміг забезпечити тільки 3% ВВП ($6 млрд) неподаткових доходів до бюджету.
У 2022 році доходи консолідованого бюджету становили 2196,27 млрд грн, що на 1,7% більше запланованих показників, видатки - 3043,5 млрд грн (82,4% уточненого плану).
Загальні податкові надходження склали в доларовому еквіваленті $55,17 млрд, але цей показник виявився вищим за часткою ВВП: 34% проти 33,5% у 2021 році. Водночас завдяки емісії Нацбанку та зовнішній допомозі доходи органів держуправління становили 49,8% ВВП, при витратах 65,4% ВВП.
Попри нищівне падіння ВВП, зниження надходжень за податками на доходи було зовсім незначним. Якщо 2021 року в доларовому еквіваленті надходження за цими податками становили $18,81 млрд, то 2022 року - $17,07 млрд або тільки на 9,3% менше. Передбачувано істотно скоротилися надходження з ПДВ на імпорт, акцизів і місцевих податків.
Цікавий факт: надходження з ПДВ із товарів, вироблених усередині країни, зросли з $5,71 млрд до 6,62 млрд. Причина - не в поліпшенні якості податкового адміністрування або збільшенні виробничої активності, а в патріотизмі бізнесу, його прагненні підтримати ЗСУ під час війни.
У 2022 році уряд, природно, різко збільшив витрати на оборону до 22% ВВП (, але водночас істотно зросли й невійськові витрати. Якщо 2021 року вони були 38,2% ВВП, то 2022 року вже 43,4% ВВП. За падіння ВВП на 28,8% скорочення невійськових видатків становило лише 8,6%,. І це в умовах дефіциту бюджету у 24,8% ВВП (без урахування зовнішньої допомоги та фінансування бюджетних видатків за рахунок НБУ).
ВВП 2024 року – оцінка на основі даних Кабінету Міністрів, МВФ
Джерело: Open Budget https://openbudget.gov.ua/?month=1&year=2025&budgetType=CONSOLIDATED
Уряду слід було б від самого початку війни ухвалити стратегію державних видатків на воєнний час із чіткими параметрами постатейних видатків для максимізації ресурсів на ЗСУ та одночасно для зниження податкового й регуляторного навантаження на виробників товарів/послуг. На жаль, цього не сталося. Чи то Уряд помилився в оцінці тривалості війни і, відповідно, в плануванні фіскальної політики, чи то просто не вважав за потрібне розглянути альтернативні варіанти бюджетно-податкової політики.
У 2023 році доходи консолідованого бюджету склали ₴3104,31 млрд (15,4% більше від уточненого плану на той рік). Витрати склали ₴4440,94 млрд (виконано на 92,6% від показника уточненого плану).
Подивимося на ці дані через призму ВВП і співвідношень ринкового і неринкового секторів.
- У 2023 році доходи органів держуправління становили 54,8% ВВП ($97,73 млрд), тобто в доларовому еквіваленті вони збільшилися на $17,62 млрд із 49,8% ВВП (2022) до 54,8% ВВП (2023).
- За 2023 рік збільшилися також надходження за податками на доходи, за внутрішніми податками на товари, за ПДВ на вироблені всередині країни товари і на імпорт.
- Більш ніж на 45% (у доларовому еквіваленті) збільшилися надходження за акцизами.
За зростання ВВП 2023 року на $17,47 млрд (реальні темпи зростання ВВП становили 5,3%) загальні державні витрати збільшилися на $27,48 млрд, до $132,68 млрд (тобто до 74,4% ВВП). Це безпрецедентний рівень одержавлення української економіки, який мав місце хіба що на самому початку формування сучасної української державності, відразу після розпаду радянської імперії.
Справедливості заради уточнимо, що, у 2023 році істотно зросли державні витрати на оборону. У доларовому еквіваленті вони склали $57,31 млрд (32,1% ВВП), що на $21,93 млрд більше, ніж 2022 року (22 % ВВП). Однак невійськові витрати також збільшилися, з $69,82 млрд у 2022 році до $75,44 млрд у 2023 році й в абсолютному вираженні повернулися на рівень довоєнного 2021 року. У доларовому вираженні загальні держвидатки у 2023 році були тільки на $910 млн меншими за обсяг 2021 року. А ось за часткою ВВП у 2023 році вони помітно перевищували довоєнний рівень: 42,3% ВВП у 2023 році проти 38,2% ВВП у 2021 році.Для економіки в стані війни з величезними ризиками безпеки, високими бар'єрами на переміщення грошей, товарів, робочої сили, розміром неринкового невійськового сектору понад 40% ВВП з урахуванням якості системи держуправління, ефективності регуляторної політики така фіскальна політика гарантовано збільшувала корупцію, схематоз та одночасно «сіру» економіку.
2024 рік лише закріпив негативні тенденції двох перших років у фіскальній політиці: доходи консолідованого бюджету становили ₴3587,79 млрд, що на 12,3% більше від уточненого плану на цей рік. Видатки становили ₴4944,03 млрд, при цьому уточнений план за видатками було виконано на 96%.
Уряд вживав заходів для підвищення доходів бюджету не тільки для фінансування ЗСУ, а й для підтримки безпрецедентно високого рівня державних витрат. У 2024 році податкові надходження склали рекордні для воєнного часу 35,3% ВВП. При цьому сукупні доходи органів держуправління - 50,7% ВВП за витрат 69,6% ВВП.
Серед інших чинників фіскальна політика знизила суб'єктність України в переговорах із партнерами. Хронічно високий дефіцит перетворив фіскальну політику на джерело додаткових ризиків для макроекономічної стабільності.Share
Обсяг податкових надходжень 2024 року перевищив $67 млрд, що вище за рівень 2021 року, але на той період не було окуповано приблизно 20% території країни, і населення було приблизно на 10 млн більше. Тоді бізнес не працював в умовах безпрецедентно високих ризиків і невизначеності. Природно, коли загальні податкові надходження становлять трохи більше ніж $67 млрд, а видатки органів держуправління 2024 року понад $128 млрд, виникає низка запитань, пов'язаних із якісними та кількісними параметрами фіскальної політики. З одного боку, ми бачимо, що податкові надходження повністю покривають видатки на оборону, які 2024 року становили $57,33 млрд або 31,1% ВВП. З іншого боку, невійськові витрати у 2024 році, хоча і скоротилися порівняно з 2023 роком на $4,56 млрд, але, за часткою ВВП, вони все одно виявилися більшими, ніж навіть у 2021 році: 38,5% ВВП проти 38,2% ВВП.
Уряд не вважав за потрібне вносити коригування, піддавати ревізії ні дохідну частину бюджету, з погляду структури податків, їхніх ставок та адміністрування, ні видаткову частину бюджету органів держуправління. У результаті вже 2024 року зафіксовано істотне зниження темпів економічного зростання у ВВП і ще більше очікується в рамках нинішньої економічної політики 2025 року.
Перебіг і закінчення російської війни в Україні, незважаючи на початок переговорів за участю США, залишається фактором великої невизначеності в першій половині 2025 року. Зрозуміло одне - Україна зобов'язана набагато більшою мірою розраховувати на свої внутрішні ресурси, щоб нейтралізувати потенційні ризики зниження зовнішньої військової та фінансової допомоги. Під час війни на оборону необхідно спрямовувати 30 - 33% ВВП. Очікуваний розмір ВВП складе $190 млрд у 2025 році, а мінімально необхідна сума для фінансування ЗСУ має становити $60-63 млрд або 33% ВВП.Share
За більших темпів економічного зростання ця сума збільшуватиметься навіть при зниженні частки витрат на оборону до ВВП. У світлі цього перед Урядом стоять три ключові завдання.
- Глибока ревізія дохідної частини бюджету - адаптація податкової системи до викликів воєнного часу.
Нинішня податкова система не тільки гальмує економічне зростання, а й спотворює конкурентне поле, дискримінуючи насамперед малий та мікро-бізнес. Чинний режим податкового адміністрування створює всеосяжну дискрецію податкових і контрольних органів. Вона є потужним джерелом корупційних практик. Підвищення податкового навантаження за незмінно слабкої системи державного управління та ефективності - про це переконливо свідчать показники якості державного регулювання від Світового банку (governance indicators) - це підвищення ризиків зниження податкових надходжень. Саме тому для збільшення стабільності податкових надходжень необхідно провести повноцінну податкову реформу, щоб ліквідувати схематоз і гальмування з ПДВ, податком на доходи, викривлення ринку праці через податки на зарплату.
- Істотне збільшення обсягу внутрішніх неінфляційних неподаткових платежів у доходах бюджету органів держуправління за одночасного зниження частки держави у власності.
Держава залишається власником 55-60% усіх ресурсів і активів України. Необхідно істотно прискорити приватизацію для залучення інвестицій, створення нових джерел зростання і, відповідно, податкових надходжень.
Держава, поводиться, як собака на сіні: тобто вона вкрай неякісно управляє активами, але й іншим не дозволяє цього робити.
- Найскладніше і водночас необхідне завдання полягає в скороченні та оптимізації невійськових витрат. По-перше, потрібне різке зниження присутності Держави як інвестора і виробника. Навіть у військово-промисловому секторі головне місце має займати приватний бізнес. Невійськові витрати з 38-40% ВВП необхідно скоротити щонайменше на 17-20 відсоткових пунктів ВВП. Найбільший резерв для зниження криється в органах державного управління, а також у бюджетній статті «цивільний порядок». Якщо 2021 року на неї було витрачено $6,45 млрд, то 2024 року - $17,73 млрд, або 10% ВВП. За наявного стану економіки та державних фінансів навряд чи розумним було збільшення видатків пенсійного фонду з $19 млрд 2021 року до $21,52 млрд (11,7% ВВП) 2024 року. Для порівняння у 2021 році ці витрати становили 9,5% ВВП.
Головний резерв для скорочення витрат криється в бюджетній статті «загальнодержавні функції». У 2024 році вона склала 5,9% ВВП. З цієї суми 70,75% було спрямовано на обслуговування державного боргу.
ВВП 2024 року – оцінка на основі даних Кабінету Міністрів, МВФ
Джерело: Open Budget https://openbudget.gov.ua/?month=1&year=2025&budgetType=CONSOLIDATED
При оптимізації витрат на освіту та охорону здоров'я з урахуванням скорочення населення більш ніж на 10 млн також можна скоротити держвидатки на $2 - 4 млрд.
Усі дії зі скорочення держвидатків та їх оптимізації необхідно проводити в рамках цілісної фіскальної реформи. Вона повинна містити чіткі кількісні та якісні індикатори, враховувати наукові висновки теорії економічного зростання Мізеса-Хайєка-Шумпетера. Проведення фіскальної реформи не тільки не ставить під загрозу фінансування військових видатків, а навпаки розширює податкові бази для отримання доходів бюджету за одночасного розкріпачення українського бізнесу.
Поширити
Теми
Фіскальна політика
Війна в Україні
Виробництво товарів і послуг
Тренди
Бюджет України на 2025 рік
Дефолт
Індекс інфляції
Ярослав Романчук
Президент Міжнародного Інституту Свободи ILI (Україна). Відомий український та білоруський економіст, популяризатор Австрійської економічної школи на пострадянському просторі. Спеціалізується на реформах у перехідних економіках на постсоціалістичному просторі.
Рекомендовані матеріали
Втрачена Економіка
Війна і військовий соціалізм сучасного українського номенклатурного господарства
Економічна Безпека
Помаранчевий рівень Національної Економічної безпеки, в якому наразі знаходиться Україна — закономірний результат багаторічної “діяльності” Держави. Що заважає бурхливому розвитку країни з таким високим потенціалом?
Економіка України 2024: підсумки
Рік ставки на державний, централізований інтервенціонізм. Рік невиправданих надій на торжество економічної свободи, придушення духу підприємництва та захмарного одержавлення економіки.